“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系下加強(qiáng)村莊建設(shè)管控，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的有效手段,，云南省結(jié)合古茶樹(園)資源保護(hù),，開展第一批古茶山周邊村莊規(guī)劃試點(diǎn)工作，結(jié)合云南省茶文化,、茶品牌、茶產(chǎn)業(yè)和茶資源等優(yōu)勢和特點(diǎn)，推進(jìn)云南省打造世界一流“綠色食品牌”工作,，對(duì)實(shí)用性村莊規(guī)劃的內(nèi)容、范圍,、統(tǒng)籌,、實(shí)施等進(jìn)行了有益的探索。
一,、背景

根據(jù)中共中央《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》,、自然資源部《自然資源部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》，明確要構(gòu)建“五級(jí)三類”國土空間規(guī)劃編制體系,，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū),，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃。

為進(jìn)一步保護(hù)好云南古茶資源,，著力解決古茶山周邊村莊規(guī)劃缺失,、無序建房等問題，云南省自然資源廳印發(fā)了《云南省自然資源廳關(guān)于第一批古茶山周邊村莊規(guī)劃試點(diǎn)工作的通知》,，全面推進(jìn)云南省古茶樹(園)資源保護(hù),，遴選普洱市、西雙版納州,、臨滄市等具有優(yōu)質(zhì)古茶資源的村莊共47個(gè),，作為第一批規(guī)劃試點(diǎn)，以點(diǎn)帶面為全省實(shí)用性村莊規(guī)劃工作做好探索和示范,。



二,、初心和使命

（一）實(shí)用性村莊規(guī)劃是實(shí)施國土空間用途管制，核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可的依據(jù),。

實(shí)用性村莊規(guī)劃是法定規(guī)劃,，是核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可的法定依據(jù)。村莊規(guī)劃的合法依規(guī)編制,，是構(gòu)建國土空間規(guī)劃開發(fā)保護(hù)制度的前提,，對(duì)村域內(nèi)自然資源載體進(jìn)行可持續(xù)利用管制的依據(jù),，在國土空間規(guī)劃確定空間用途及開發(fā)利用限制條件的基礎(chǔ)上，通過利用許可,、用途變更審批和開發(fā)利用監(jiān)管等環(huán)節(jié),，對(duì)山水林田湖等所有國土空間要素統(tǒng)一進(jìn)行分區(qū)分類用途管制，有效管制村域內(nèi)國土空間保護(hù)與利用,。

（二）實(shí)用性村莊規(guī)劃是遏制農(nóng)村“兩違”,，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記的要求。

實(shí)用性村莊規(guī)劃是遏制農(nóng)村“兩違”的重要依據(jù),。各地農(nóng)村違法用地,、違法建設(shè)行為突出，禁而不絕,，為進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村宅基地管理秩序,，嚴(yán)格管控農(nóng)村違法違規(guī)建房行為，依法規(guī)范合理利用土地,，建立健全和完善土地利用和規(guī)劃建設(shè)機(jī)制,，為規(guī)劃執(zhí)法、農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)提供依據(jù),，絕不讓任何一棟民房散落在規(guī)劃之外。

（三）實(shí)用性村莊規(guī)劃是保護(hù)特色資源,，傳承歷史文脈的需要,。

實(shí)用性村莊規(guī)劃能更好的深入挖掘村莊歷史文化、民族特色,、古茶樹等特色資源,， 規(guī)劃的合理引導(dǎo)、科學(xué)管控,，能有效指導(dǎo)村莊健康發(fā)展,，共同構(gòu)筑“望得見山、看得見水,、記得住鄉(xiāng)愁”美麗村莊,。

圖1 鎮(zhèn)沅縣勐大鎮(zhèn)文況村古茶資源保護(hù)和利用規(guī)劃圖

“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃如何更“實(shí)用”


三、問題和困惑

根據(jù)古茶山周邊村莊規(guī)劃試點(diǎn)審查情況,，暴露出大量亟待解決的問題：

（一）規(guī)劃承載的內(nèi)容太多

一是相較與原村莊規(guī)劃要求,，規(guī)劃范圍由自然村（居民點(diǎn)）擴(kuò)展到行政村全域，規(guī)劃層級(jí)變成了“村域+居民點(diǎn)”兩個(gè)層級(jí),，部分村莊所轄自然村（居民點(diǎn)）較多,，最多達(dá)20多個(gè)，造成了規(guī)劃范圍廣,、數(shù)量多的情況,；二是規(guī)劃深度增加,，較原村莊規(guī)劃，試點(diǎn)成果為了下一步國土空間規(guī)劃“一張圖”的構(gòu)建和公眾參與,，在數(shù)據(jù)的精度,、深度和成果的質(zhì)量上有了更高的要求；三是規(guī)劃涉及部門廣,，包括發(fā)改,、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村,、交通,、林草等多個(gè)部門。一個(gè)村莊規(guī)劃需要解決的問題多,，“村莊規(guī)劃是個(gè)筐,，啥都可以往里裝”，規(guī)劃越做越厚,，規(guī)劃重點(diǎn)不突出的問題明顯,。由于規(guī)劃內(nèi)容增加，技術(shù)單位根據(jù)實(shí)際工作量也要對(duì)應(yīng)增加規(guī)劃設(shè)計(jì)費(fèi)用,，為下一步村莊規(guī)劃的全覆蓋造成巨大的資金壓力,。

（二）規(guī)劃依據(jù)不充分

實(shí)用性村莊規(guī)劃屬于詳細(xì)規(guī)劃，要依據(jù)批準(zhǔn)的國土空間總體規(guī)劃進(jìn)行編制和修改,。本次古茶山村莊周邊村莊規(guī)劃主要根據(jù)三調(diào)階段成果數(shù)據(jù),、云南省生態(tài)保護(hù)紅線（公開版）、現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃等數(shù)據(jù)進(jìn)行編制,，由于各級(jí)國土空間總體規(guī)劃缺失,，上位的規(guī)劃約束性指標(biāo)和剛性管控要求不明確，造成本次村莊規(guī)劃的規(guī)劃依據(jù)不充分,，規(guī)劃主要控制指標(biāo)無法有效銜接,，村莊布點(diǎn)和城鎮(zhèn)職能不明晰等問題。

圖2 隴川縣護(hù)國鄉(xiāng)河邊村用地布局規(guī)劃圖

“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃如何更“實(shí)用”
（三）規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展雷同

產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村發(fā)展的重點(diǎn),，本次試點(diǎn)均為古茶山周邊村莊,，在村莊規(guī)劃中，往往聚焦的都是茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展,，而忽視了對(duì)村莊自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件的挖掘,，大量村莊的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃均出現(xiàn)了同質(zhì)化、過空過大等共性問題,。一是不夠接地氣,，盲目追求“高大上”“全產(chǎn)業(yè)鏈”，整體的規(guī)劃、策劃均飄在空中,，難以落地,，可行性較差；二是定位同質(zhì)化,，未經(jīng)深入研究和挖掘,，大量布局旅游相關(guān)的服務(wù)設(shè)施，忽視了旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)律,，很多時(shí)候,，更是一廂情愿的理想；三是發(fā)展無支撐,，在沒有具體企業(yè)項(xiàng)目等前提下,，理想化的布局加工業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè),、制造業(yè)等并不切合村莊發(fā)展實(shí)際的產(chǎn)業(yè),。

（四）區(qū)域統(tǒng)籌不足

一是保護(hù)利用區(qū)域統(tǒng)籌，部分古茶山分布跨越了行政村范圍,，本次試點(diǎn)中還是以單個(gè)行政村為單位進(jìn)行編制,，不利于古茶資源的整體保護(hù)與利用。二是約束性指標(biāo)區(qū)域統(tǒng)籌,，試點(diǎn)以三調(diào)階段成果數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),，部分村莊出現(xiàn)用地基本農(nóng)田面積大量減少、建設(shè)用地大幅增加的情況,，以現(xiàn)有指標(biāo)調(diào)配機(jī)制看,，單個(gè)行政村無法村內(nèi)平衡，需要在更高層面的國土空間規(guī)劃去協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌,。三是公服設(shè)施區(qū)域統(tǒng)籌,，對(duì)于與村莊生活生產(chǎn)相關(guān)的教育,、醫(yī)療,、交通、水利等區(qū)域性設(shè)施,，應(yīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)甚至區(qū)縣的層面來統(tǒng)籌考慮,，避免出現(xiàn)公共資源浪費(fèi)和服務(wù)盲區(qū)。

“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃如何更“實(shí)用” 雙江拉祜族佤族布朗族傣族自治縣勐庫鎮(zhèn)古茶山村莊分布圖

（五）規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督薄弱

一是規(guī)劃參與積極性差,，村民作為村莊規(guī)劃的主體,，對(duì)規(guī)劃的重要性、規(guī)劃是法的認(rèn)識(shí)不足,。并未意識(shí)到實(shí)用性村莊規(guī)劃對(duì)未來村民生產(chǎn)生活的約束和影響,；二是規(guī)劃成果專業(yè)性強(qiáng)，宣傳手段單一,、表述晦澀難懂,，即使編制了村民讀本,，但依舊無法達(dá)到規(guī)劃宣教和村民參與的目的；三是規(guī)劃實(shí)施難,，存在落地難和監(jiān)管難兩個(gè)方面的問題,，大部分村莊規(guī)劃仍是“紙上畫畫，墻上掛掛”的情況,，規(guī)劃的實(shí)施和監(jiān)督環(huán)節(jié)薄弱,，基層規(guī)劃管理力量薄弱，未能體現(xiàn)規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性,。



四,、思路和策略

（一）各司其職，簡化成果

實(shí)用性村莊規(guī)劃要達(dá)到實(shí)用效果,，成果必須要吸引人,、看得懂、記得住,、能落地,、好監(jiān)督。一是要為村莊規(guī)劃減負(fù),，“管什么編什么”,，不應(yīng)“面面俱到、滴水不漏”,，實(shí)用性村莊規(guī)劃的初心還是為了解決農(nóng)村兩違,、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目許可等問題，說到底主要就是明確村莊各類空間要素的管控,，劃定“三區(qū)三線”,，落實(shí)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以外“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”和“約束指標(biāo)+分區(qū)準(zhǔn)入”的管制方式。二是加強(qiáng)“多規(guī)合一”,，實(shí)用性村莊規(guī)劃在編制過程中應(yīng)統(tǒng)籌考慮鄉(xiāng)村振興,、人居環(huán)境、農(nóng)危改,、傳統(tǒng)村落保護(hù)等其他相關(guān)部門已編規(guī)劃或政策方案,。規(guī)劃在空間上要為各部門專項(xiàng)規(guī)劃落地提供保障，在內(nèi)容上要突出自然資源部門主管方向,，對(duì)于其他現(xiàn)有規(guī)劃已經(jīng)確定,、能有效管控的前提下，可吸收或者簡化相關(guān)內(nèi)容,，突出規(guī)劃重點(diǎn),。三是加強(qiáng)特色資源的傳承和保護(hù)。規(guī)劃內(nèi)容中應(yīng)突出保護(hù)特色資源，傳承歷史文脈的內(nèi)容,，明確古茶樹(園),、傳統(tǒng)村落、文保單位,、古樹名木等村莊特色資源的保護(hù)范圍,，加強(qiáng)民族文化、地域文化非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的傳承保護(hù),，避免出現(xiàn)“有新房無新村,、有新村無新貌”的情況，塑造極具個(gè)性的村莊氣質(zhì),。

圖4 隴川縣護(hù)國鄉(xiāng)河邊村黃連河居民點(diǎn)平面圖布局圖

“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃如何更“實(shí)用”
（二）上下互動(dòng),，規(guī)劃傳導(dǎo)

國土空間規(guī)劃是自上而下、層層傳導(dǎo)進(jìn)行編制,，實(shí)用性村莊規(guī)劃作為詳細(xì)規(guī)劃,，側(cè)重可實(shí)施性，主要是落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的分解落實(shí)要求,。一是在上位國土空間總體規(guī)劃還沒有編制完成,，缺乏上位規(guī)劃的情況下，古茶山周邊村莊規(guī)劃試點(diǎn)應(yīng)在三調(diào)階段成果數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上開展村域農(nóng)村土地整治,，摸清家底,，梳理永久基本農(nóng)田面積、建設(shè)用地指標(biāo)等土地利用中存在的各類問題,，因地制宜提出村域土地整治任務(wù),，進(jìn)一步挖掘潛力，提高土地利用效率,，對(duì)于能在村域?qū)用婺軌蚪鉀Q的問題,，通過村莊規(guī)劃一次解決，對(duì)于在詳細(xì)規(guī)劃層面無法解決的問題應(yīng)及時(shí)反饋至上級(jí)自然資源部門,。二是各級(jí)各類國土空間總體規(guī)劃全部編制完成后,，實(shí)用性村莊規(guī)劃的編制應(yīng)積極對(duì)接、落實(shí)上位規(guī)劃的各類指標(biāo)和底線管控要求,，利用高精度底圖,，對(duì)各類用地進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)化和矯正,，突出規(guī)劃的落地性和可操作性,。

（三）提煉特色，鄉(xiāng)村振興

村莊的發(fā)展情況差異較大,，無法一概而論,，按照以往的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃思路是無法解決村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際問題。一是特色提煉，摸清村莊家底,，自然稟賦特征,、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品初加工,、旅游發(fā)展條件等情況,。雖然古茶資源為村莊的核心資源，為避免同質(zhì)化競爭,，村莊的茶產(chǎn)業(yè)打造應(yīng)根據(jù)各村加工工藝,、古茶樹種、地域分布等要素來突出各自的特點(diǎn),，并融入自身民族文化,、村莊風(fēng)貌等要素，從中提煉出區(qū)別于其他村莊的發(fā)展途徑,，而非千篇一律的古茶產(chǎn)業(yè),。 二是精準(zhǔn)定位，定位不是越大越好,，越長越好,，應(yīng)立足自身情況，主動(dòng)融入?yún)^(qū)域發(fā)展中,，以農(nóng)業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ),，選擇適合村莊自身發(fā)展情況的方向。三是積極融入市場,，拒絕閉門造車和理想主義,，主動(dòng)迎合市場需求，而非等靠要,。四是有序推進(jìn),，村莊的發(fā)展不應(yīng)是一夜暴富或者拔苗助長，應(yīng)以“兩山”理論為準(zhǔn)繩,，不應(yīng)竭澤而漁,，鼓勵(lì)村內(nèi)能人、鄉(xiāng)賢帶頭致富,；可通過招商引資,、合作社或村辦企業(yè)的形式，擴(kuò)大村民參與度,，逐步壯大集體經(jīng)濟(jì),，推動(dòng)村莊有序發(fā)展實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

圖5 鎮(zhèn)沅縣勐大鎮(zhèn)文況村村莊風(fēng)貌引導(dǎo)

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（四）區(qū)域統(tǒng)籌,，謀劃全局

一是加強(qiáng)規(guī)劃聯(lián)動(dòng),，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū),，可以以一個(gè)或幾個(gè)行政村為單元開展村莊規(guī)劃。對(duì)于古茶山,、古茶園集中的區(qū)域應(yīng)該多個(gè)行政村為單元合并編制,，突出古茶山、古茶樹保護(hù)的完整性,。在其他地區(qū),，應(yīng)結(jié)合特色資源和發(fā)展關(guān)聯(lián)性，如同質(zhì)資源集聚區(qū),、交通發(fā)展,、產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)聯(lián)區(qū)等，應(yīng)多個(gè)行政村合并編制實(shí)用性村莊規(guī)劃,，以達(dá)到區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展,。二是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者區(qū)縣層面加強(qiáng)村莊布點(diǎn)規(guī)劃，結(jié)合各村莊發(fā)展定位和特點(diǎn),，合理調(diào)配各項(xiàng)用地指標(biāo),、科學(xué)明確產(chǎn)業(yè)分工，避免各自為政和區(qū)域同質(zhì)化競爭,。三是以國土空間規(guī)劃為契機(jī),，加強(qiáng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，完善區(qū)域公服設(shè)施布局,，集約節(jié)約用地,，避免公共資源浪費(fèi)。

“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃如何更“實(shí)用”
圖6 鎮(zhèn)沅縣勐大鎮(zhèn)文況村古茶樹核心區(qū)鳥瞰圖

（五）公眾參與,，強(qiáng)化監(jiān)督

一是優(yōu)化公眾參與方式,，建立規(guī)劃“解說宣傳員”制度，由于教育背景差異和自身意愿限制,，全民規(guī)劃參與其實(shí)很難現(xiàn)實(shí),，規(guī)劃師長期駐村難度較大，規(guī)劃參與應(yīng)以村民委員會(huì),、理事會(huì),、鄉(xiāng)賢、能人等關(guān)心家鄉(xiāng)發(fā)展的村民代表為主,，讓他們先能夠看懂讀通規(guī)劃,，在通過他們以村民能夠感知的方式向其他村民解說宣講村莊規(guī)劃。二是突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源所,、村委會(huì)等基層機(jī)構(gòu)的堡壘作用,，加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施和巡查，避免有村莊規(guī)劃無實(shí)施的情況,，把亂占耕地建房,、毀林種茶等突破規(guī)劃的違法行為扼殺在萌芽狀態(tài)，從源頭上控制農(nóng)村兩違,，保障規(guī)劃的嚴(yán)肅性,、權(quán)威性。



五,、結(jié)語

古茶山周邊村莊規(guī)劃試點(diǎn)是我省對(duì)實(shí)用性村莊規(guī)劃如何編制的更“實(shí)用”進(jìn)行的一次有益的探索和嘗試,，暴露了很多問題，也總結(jié)了一些經(jīng)驗(yàn),，為下一步我省全面開展實(shí)用性村莊規(guī)劃打下了良好的基礎(chǔ),，以上為工作當(dāng)中一些不成熟的感悟和想法，供大家參考,。